Ineens verdween een heel ministerie... (VROM)

DOUWE DOUWES EN RON MEERHOF − 14/05/11 De Volkskrant

Links was jarenlang te dominant bij de inrichting van Nederland, vindt rechts. Bij de kabinetsformatie werd daar met een pennenstreek een einde aan gemaakt.

Op het oude ministerie van Volksgezondheid, Ruimtelijke Ontwikkeling en Milieu, kortweg VROM, hadden ze afgelopen zomer wel fiducie in de formatie en de reductie van het aantal ministeries. Misschien ging een fusie met Verkeer en Waterstaat wel leiden tot het langverwachte superministerie: het ministerie van Ruimte!

Toen het stof optrok, sloeg blijde verwachting om in schrik en afgrijzen. Niet alleen was er geen apart ministerie van Ruimte gekomen, de hele term was zoek. VROM en Ruimte waren dood, leve het ministerie van Infrastructuur en Milieu.

Nog maar een paar jaar terug was de presentatie van een Nota Ruimtelijke Ontwikkeling in de parlementaire cyclus een hoogtepunt vergelijkbaar met de Miljoenennota. Tijdens debatten stonden Kamerleden urenlang gebogen over kaarten met kleurtjes en vlaggetjes: dit stuk natuur een paar honderd meter daarheen, deze woonwijk een kilometer de andere kant op.

In het regeerakkoord tussen PVV, CDA en VVD was het hele onderwerp nog slechts één zin waard. Vrij vertaald luidt die: we houden ermee op.

Kort voor Pasen voegde de regering de daad bij het woord. In het Bestuursakkoord tussen kabinet, provincies en gemeenten is het ruimtelijk beleid officieel overgedragen aan de provincies. In het oude VROM-gebouw schijnen nog ambtenaren rond te dolen die elkaar verdwaasd vragen: wat is er gebeurd?

'Deze formatie is uitgelopen op een wangedrocht, dát is er gebeurd', foetert VVD'er Ed Nijpels, in de jaren tachtig minister van VROM. Zijn oud-collega's zijn nauwelijks minder kritisch. PvdA'er Hans Alders spreekt van 'een denkfout'. VVD'er Pieter Winsemius is nog het mildst over de ontwikkelingen: 'verrassend en zonde'.

Linkse hobby

Dat er een reshuffle van ministeries aan zat te komen was al langer duidelijk. Bij eerdere formaties was Landbouw al meermalen bijna het haasje. Dat het nu dan echt zo ver was, verbaasde niemand. Ook de projectministeries Jeugd en Gezin en Wonen, Wijken en Integratie legden het loodje. 'Zó'n linkse hobby', schuddebuikt een betrokkene. 'Die gingen er natuurlijk als eerste aan.'

Bij VROM zagen ze de klap niet aankomen. Al ruim een jaar waren besprekingen gaande met Verkeer en Waterstaat, op het hoogste ambtelijke niveau. Maar dat proces leek af te koersen op een fusie. Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening zouden heel goed passen bij Infrastructuur. Planvorming en uitvoering zouden dan veel meer in een hand komen. Daar kon iedereen mee leven.

De echte beslissing echter was aan de politiek. In dit geval: Mark Rutte, Maxime Verhagen en Geert Wilders. En die hielden de formatieonderhandelingen tussen VVD, CDA en PVV potdicht. Zelfs de secretarissen-generaal, de hoogste ambtenaren op de betrokken ministeries, moesten gissen. Ze zaten vooral druk te mailen met mensen-die-mensen-kennen. 'Tot op het laatste moment hoorden we: het komt goed', zegt een van de betrokkenen.

En toen was VROM opeens opgebroken, zat Volkshuisvesting bij Binnenlandse Zaken en was het directoraat Ruimte een ondergeschoven kindje bij Infrastructuur en Milieu. Besluitvorming in Den Haag is vaak stroperig, maar één ding is heel makkelijk: een ministerie opheffen en een nieuw uit de grond stampen.

'Met één Koninklijk Besluit ben je klaar', zegt politicoloog Jouke de Vries. 'Er hoeft niets aan de Tweede Kamer te worden voorgelegd.' Dat het kan is één, dat het ook gebeurde is een tweede. 'Dertig jaar verandert er niets en dan verdwijnen er in één klap twee ministeries', zegt De Vries. 'Opzienbarend, lijkt me.'

Weinig tot geen aandacht

Toch kregen het hoe en waarom van de herschikking weinig tot geen aandacht. Onterecht, zegt Willem Buunk, lector en planoloog aan de Hogeschool Windesheim. 'Niet alleen is het belang van de portefeuille Ruimte gedegradeerd, ook de portefeuille Volkshuisvesting is ervan losgeknipt.'

Het belang van die move is helemaal gemist, vindt Buunk. 'Dit is niets minder dan de eerste serieuze poging van rechts in meer dan veertig jaar om de hegemonie van sociaal-democraten op het gebied van ruimte en bouwen te doorbreken.'

Buunks redenering is dat juist de combinatie van volkshuisvesting met ruimtelijke ordening van het beleid een 'puur linkse hobby' heeft gemaakt. In die kongsi konden wethouders van grote steden een onevenredig groot stempel op het beleid drukken. Dat zijn bijna altijd PvdA'ers. Ze doen voortdurend zaken met woningbouwcorporaties. Ook daar zijn de directeuren en toezichthouders vooral van de PvdA. Daartussendoor lopen nog de planologen. Buunk: 'Óók allemaal rood. En samen domineren die dan bijna automatisch het ruimtelijk beleid.'

'Dit kabinet wilde daarvan af', zegt Buunk. 'Ik weet niet zeker of het een bewuste strategie was. Maar in ieder geval zagen ze er geen been in om die twee uit elkaar te trekken, toen zich daarvoor een reden aandiende.'

CDA-coryfee

Die reden, zeggen ingewijden, was Piet Hein Donner. De CDA-coryfee had de slag om het prestigieuze ministerie van Veiligheid verloren van de liberaal Opstelten. Hij moest zich tevreden stellen met Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Daar raakte hij ook de politie nog kwijt. Al in de campagne was beloofd dat die portefeuille naar veiligheid zou gaan. Wat voor Donner overbleef was heel karig. Volkshuisvesting zou hem nog íets om handen geven.

'En zo waren we weer terug bij 1904, toen Volkshuisvesting voor het laatst bij BZK zat', zegt VVD'er Ed Nijpels. Hij noemt het 'onbegrijpelijk' dat 'Ruimte' in de naamgeving is weggevallen. Nijpels ziet de oorzaak vooral in de beeldvorming rond VROM: links, drammerig, een ministerie dat zich specialiseerde in hindermacht. Politicoloog De Vries beaamt de slechte reputatie. 'Heel VROM had die uitstraling. Ze werden gezien als de boosdoener achter veel stremmingen bij grote projecten.'

De eerste schoppen tegen VROM werden uitgedeeld door de LPF, in het eerste kabinet Balkenende in 2002. 'Die vastgoedjongens waren vastbesloten dat hinderministerie een kopje kleiner te maken', zegt De Vries. In die tijd viel Milieu ook voor het eerst niet meer onder een minister, maar onder een staatssecretaris, CDA'er Pieter van Geel.

Pas bij de vorming van Balkenende IV gloorde er weer licht voor het departement. Met zijn 'ongemakkelijke waarheid' over de teloorgang van de aarde had Al Gore het milieu met een klap op de kaart gezet. De PvdA leverde liefst twee ministers, Jacqueline Cramer op VROM en Ella Vogelaar op WWI, de ChristenUnie profileerde zich als een verrassend groene partij en het CDA, flexibel als altijd, herontdekte gemakshalve de eigen traditie van duurzaamheid en rentmeesterschap.

Groen licht voor het Milieu dus, en voor VROM! Maar Cramer en Vogelaar bleken de zwakste ministers in een toch al zwak kabinet, en het uitbreken van de financiële crisis deed de rest. Weg was het geld en weg was het momentum.

Liberale tradities

Er broeide al die tijd nog iets in rechtse hoek: groeiende weerzin tegen het planningsdenken dat zo onlosmakelijk met ruimtelijke ordening en volkshuisvesting verbonden was geraakt.

Planoloog Buunk, zelf liberaal en vice-voorzitter van de VVD in Utrecht: 'Neem de woningbouwcorporaties. Die kwamen oorspronkelijk ook voort uit liberale tradities; industriëlen die huizen neerzetten voor werknemers, rijke particulieren die zich over armen ontfermden. Maar sinds de woningwet van 1901 werd huisvesting steeds meer een zaak van de overheid.'

'Na de oorlog kregen we de Rijksplanologische Dienst. Die was op Duitse leest geschoeid, al hoor je dat nooit meer. De gedachte was om elk stukje Nederland vanuit de overheid te organiseren.'

Hoogtepunten in die ontwikkeling vormden de Vierde Nota Ruimtelijke Ordening uit 1988 en, daaropvolgend, de nog gedetailleerde invulling daarvan in de 'Vinex', de 'Vierde Nota Extra' uit 1991. 'Die was zó ver uitgewerkt', zegt Buunk. 'Met al die kleurtjes enzo. De Tweede Kamer was er in detail mee bezig.' Al met al een prachtig voorbeeld van doorgeschoten planningsdrift.'

Nijpels, verantwoordelijk voor het opstellen van die Vierde Nota, riposteert: 'Projecten als de Kop van Zuid in Rotterdam en de vernieuwing van de Haagse binnenstad waren er niet geweest zonder die nota.'

Hij werd opgevolgd door PvdA'er Hans Alders. Ook die werpt de verwijten ver van zich. 'We zaten toen wél met een enorme vraag naar woningen. Het was de tijd van de omslag van een systeem dat totaal gesubsidieerd was door de overheid naar een systeem van marktdenken. Maar de bouw stokte, de boel zat op slot. Dus toen zijn we plannen en afspraken gaan maken.'

Dat mondde dus uit in de 'Vinex', met vinexwijken als belangrijkste gevolg. 'Dat was géén ideologie', zegt Alders. 'In een dichtbevolkt land als Nederland moet je gewoon tamelijk vergaand ordenen. Ondenkbaar dat het kabinet die gedachte loslaat. Zo ja, dan is dat een denkfout.'

Het laatste decennium nam de nadruk op centralistische planning af. Na Nijpels zwaaide op VROM meermalen een liberale minister de scepter; Pieter Winsemius, Sybilla Dekker en Henk Kamp. Die verlegden wel de focus naar wat meer rechtse thema's. De economie ging een zwaardere rol spelen in het denken. 'Maar fundamenteel, in de structuur, veranderden ze niets', zegt Buunk. 'Dat gebeurt nu pas.'

In het Bestuursakkoord is nu geregeld dat de regie over Ruimtelijke Ordening naar de provincies verschuift. Is dat logisch?

Nee, zeggen de meeste planologen. De trend is niet een kleinere, maar een grótere schaal. Niet terug naar de provincie, maar juist de grenzen over. 'Misschien is de tijd van nationaal ruimtelijk beleid wel voorbij', schreef hoofdredacteur Jaap Modder van het vakblad S+RO onlangs nog. 'Wie nadenkt over de toekomst van het goederenvervoer over spoor of water of de productie en distributie van energie kan onmogelijk ophouden bij Roosendaal of Winterswijk. Die agenda ligt in de Eurodelta, met de Randstad, Brussel en het Ruhrgebied als hoekpunten.'

'Wat is het grote plan?', vraagt ook Noud Köper zich af. Hij schreef het boek Woekeren met Ruimteen kwam tot inzichten die haaks staan op de koers van het kabinet. 'De provincies moeten toezicht gaan houden, maar dat is een zwakke bestuurslaag die ook nog eens minder geld krijgt. Dat gaat dus ten koste van dat toezicht.'

Het gevolg, voorspelt Köper: gemeentes plannen woonwijkjes en bedrijventerreinen, terwijl daar nauwelijks vraag naar is. 'De neiging is sterk om maar weer een weilandje te asfalteren en een kantorenpand te bouwen. Je moet huizen bouwen waar dat het meest zinvol is, en dat niet uitsmeren over het hele land.'

Het is juist wél logisch om de provincies de regie te geven, zegt de Brabantse CDA-gedeputeerde Ruud van Heugten. 'Ik ben ervoor dat iedere gemeente zijn besluit over zijn eigen bedrijventerrein en natuurgebied. Als ze dat fout doen, zitten ze zelf op de blaren. Dus die denken heus wel goed na. '

Logisch of niet, het is maar de vraag of dergelijke overwegingen de doorslag hebben gegeven. De politieke werkelijkheid is soms een stuk platter.

In de verkiezingscampagne van 2010 zaten de provincies bij alle partijen in het verdomhoekje. Op wélke formatie het ook zou uitdraaien, de verwachting was dat daar de klappen gingen vallen.

Maar toen CDA-leider Maxime Verhagen midden in de zomer de onderhandelingen met de PVV opende, stak in zijn partij een storm van protest op. Verhagens positie kwam zelfs onder druk te staan. En plotseling was daar toen een hartverwarmende solidariteitsbetuiging van provinciale partijbonzen, onder wie veel CDA-gedeputeerden.

'Door de slechte verkiezingsuitslag en de verwarring in het CDA hadden de CDA-gedeputeerden grote invloed', zegt Nijpels. 'Maxime had hun steun nodig bij alle gedoe in de partij. Daar wilden ze natuurlijk wel wat voor terug. Nou, alle zaken over de provincies zijn geschrapt. Per saldo kregen ze er taken bíj. Oók Ruimte. Onbegrijpelijk.'

Met dank aan Samuel Sarphati

Ruimtelijke ordening in Nederland wordt vooral geassocieerd met de nota's een tot en met vijf en termen als groeikernen, Vinex-locaties en stedelijke knooppunten. Maar een belangrijk fundament voor dit denken werd anderhalve eeuw terug al gelegd door een Amsterdammer van Portugese-Jood afkomst: Samuel Sarphati (1813 - 1866). In het vakblad S+RO noemen wetenschappers hem de grondlegger van de ruimtelijke ordening.

Sarphati was een intellectuele krachtpatser die visie paarde aan praktisch vernuft. Van huis uit arts met bijzondere belangstelling en talenten voor chemie, zette hij zich in de loop van zijn leven op alle mogelijke manieren in om het lot van gewone Amsterdammers te verbeteren.

Hij was grondlegger van organisaties die zich richtten op afvalinzameling, landbouw, landontginning, broodproductie, handel en nog zo wat. Dat rond 1870 de gemiddelde levensverwachting van Amsterdammers begon te stijgen, wordt vaak voor een belangrijk deel aan zijn inspanningen toegeschreven.

In het snel groeiende Amsterdam van halverwege de negentiende eeuw zag hij als een van de eersten nut en noodzaak van langjarige planning in. Op de plek waar nu De Nederlandsche Bank staat, liet hij het Paleis voor Volksvlijt bouwen. Toen het in 1864 werd opgeleverd, stond het nog wat ontheemd aan de rand van de stad. Maar het initiatief bleek het startschot voor de eerste grote uitbreiding van Amsterdam sinds de zeventiende eeuw - precies zoals Sarphati had voorzien.

Het paleis zelf brandde overigens in 1929 af. Bijna twintig jaar na Sarphati's dood werd begonnen aan een door hem ontworpen park in de Amsterdamse Pijp dat zijn naam draagt.

De beroemdste nota's ruimtelijke ordening

Vijf nota's Ruimtelijke Ordening zijn er geweest, plus een halve: de 'Vierde Nota Extra' ofwel Vinex.

Met de eerste twee, in 1960 en 1966, probeerde de overheid meer grip te krijgen op de snelle verstedelijking. Enkele middelgrote plaatsen (waaronder Hoorn en Purmerend) werden aangewezen als 'groeikernen' om de overloop uit de grote steden op te vangen. Plattelandskernen mochten met maximaal een procent per jaar groeien. Zo werden grote steden ontlast en konden mensen toch in laagbouw in het groen wonen zonder dat het landelijk gebied er aan ging.

Dat lukte maar deels. De Derde nota uit 1976 stuurde nadrukkelijker op ontwikkeling van een twintigtal groeikernen, zoals Almere, Zoetermeer, Nieuwegein en Spijkenisse. Tot 1990 werd daar een kwart miljoen woningen gebouwd. Inmiddels bleken ook de nadelen: gezinnen en hogere inkomens vertrokken naar deze plaatsen, en verlieten de grote steden.

De Vierde Nota (1988) legde meer nadruk op de herontwikkeling van de steden en had een sterke economische component: Nederland distributieland moest 'mainports' als de Rotterdamse haven en Schiphol versterken. In de extra Vinex-nota uit 1992 werden gebieden aan de randen van steden aangewezen als nieuwbouwlocaties.

De Vijfde Nota uit 2001 was de laatste poging van het Rijk om de woningbouw te controleren en trachtte ook de 'verrommeling' door ongebreidelde aanleg van bedrijventerreinen aan banden te leggen. Deze Vijfde Nota, met 'Rode contouren' rond dorpen en steden en 'Groene Contouren' rond natuurgebieden, is nooit definitief geworden. Hij werd in 2004 opgevolgd door de Nota Ruimte van toenmalige minister Sybilla Dekker van de VVD. Die bevatte een eerste overheveling van verantwoordelijkheden naar de lagere overheden.